Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera. Sentencia núm. 620/2026, de 19 de mayo (recurso ordinario 143/2025). Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde. Fallo estimatorio parcial.

Objeto del litigio

La Generalitat Valenciana impugnó directamente el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, que regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos (VUDA) en aplicación del Reglamento (UE) 2024/1028. El recurso se sustentaba en dos motivos: la ausencia de título competencial del Estado y la infracción del Reglamento europeo en relación con la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, por duplicidad de procedimientos sobre una misma unidad.

Doctrina establecida

El Tribunal rechaza primero la inadmisibilidad por desviación procesal opuesta por el Abogado del Estado y el Colegio de Registradores: la petición de modificación contenida en el requerimiento previo lleva implícita la pretensión de nulidad de los preceptos que vulneren la norma europea o el reparto competencial.

En cuanto al fondo, la Sala analiza separadamente cada uno de los cuatro títulos invocados en la disposición final primera. Concluye que el procedimiento de registro único carece de cobertura competencial, anulándolo, pero confirma la validez de la ventanilla única digital, de las obligaciones de transmisión de datos de las plataformas y de la previsión estadística.

Respecto del artículo 149.1.8 CE, la Sala niega que el título de ordenación de los registros e instrumentos públicos sea idóneo: no se está ante la inscripción de un negocio jurídico-privado ni de una carga real oponible a terceros, sino ante un procedimiento que condiciona la oferta del alojamiento en plataformas, materia vinculada a las competencias autonómicas de vivienda y, en su caso, turismo. Conforme a la STC 7/2019, debe acudirse a la materia comprometida en cada caso para determinar la competencia sobre el registro correspondiente.

Sobre el artículo 149.1.13 CE, el Tribunal admite que la coordinación de la información en materia de vivienda exige una acción concertada entre Estado y Comunidades Autónomas. Sin embargo, la regulación excede de lo que constituyen «bases» o medidas de coordinación: el Real Decreto articula una regulación completa y pormenorizada del procedimiento, la calificación registral y sus efectos, superponiéndose a los registros autonómicos preexistentes en un ámbito en el que el Reglamento europeo no impone que el registro sea de alcance nacional.

El artículo 149.1.1 CE se reputa insuficiente, al no limitarse la norma a fijar condiciones básicas de igualdad. Por último, el artículo 149.1.31 CE no ampara el registro, pero sí la previsión estadística del artículo 11, conectada con la VUDA.

Fundamentos jurídicos relevantes

La resolución se apoya en la doctrina constitucional sobre el carácter exclusivamente civil de los registros del artículo 149.1.8 CE (SSTC 71/1983, 103/1999, 129/2010, 157/2021 y 7/2019), en la lectura restrictiva del título de ordenación económica general (SSTC 29/1986, 141/2014, 143/2012) y en la delimitación del artículo 149.1.1 CE (SSTC 152/1988, 65/2020, 79/2024). En el plano europeo, resultan determinantes los artículos 4.3 y 10 del Reglamento (UE) 2024/1028, que prohíben someter una misma unidad a más de un procedimiento de registro y prevén la ventanilla única digital.

La sentencia se alinea con el Dictamen del Consejo de Estado de 18 de diciembre de 2024 y consolida la línea que reserva el artículo 149.1.8 CE a los registros de naturaleza civil, impidiendo su uso como vía para articular registros de finalidad administrativa o sectorial. El pronunciamiento delimita con nitidez la frontera entre la competencia estatal de coordinación —que ampara la VUDA— y la regulación sustantiva del procedimiento registral, reservada a la materia subyacente de vivienda y turismo.

Referencias

• Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre (BOE de 24/12/2024).
• Reglamento (UE) 2024/1028, arts. 4 y 10.
• Arts. 149.1.1, 149.1.8, 149.1.13 y 149.1.31 CE; art. 7 Ley 20/2013.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo — Sección Tercera

Sentencia núm. 620/2026

Resumen. Recurso directo contra el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración.

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Magistrados:

• D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, presidente
• D. Eduardo Calvo Rojas
• D. Diego Córdoba Castroverde
• D. José Luis Gil Ibáñez
• D.ª Berta María Santillán Pedrosa
• D. Juan Pedro Quintana Carretero
• D.ª Margarita Beladiez Rojo

En Madrid, a 19 de mayo de 2026.

Esta Sala ha visto, constituida en su Sección Tercera por los Excmos. Sres. Magistrados y por las Excmas. Sras. Magistradas, el recurso contencioso-administrativo nº 143/2025, interpuesto por la Abogada de la Generalitat Valenciana en la representación que de ésta ostenta, contra el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración.

Han intervenido como partes demandadas el Procurador de los Tribunales D. Javier Zabala Falcó, en nombre y representación del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles del Estado, bajo la dirección letrada de D. José Manuel Villar Uribarri, y el Abogado del Estado en la representación y defensa que ostenta.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde.

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ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El representante legal de la Generalitat Valenciana interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración.

El recurso se funda en los siguientes motivos de impugnación.

A) Falta de título competencial del Estado

En primer lugar, por considerar que el Estado carece de título competencial para la aprobación del Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre.

El Real Decreto afirma que se dicta al amparo de los títulos competenciales previstos en los siguientes apartados del artículo 149.1 de la Constitución: 8.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación civil y de ordenación de los registros e instrumentos públicos; 1.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; 13.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y 31.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de estadística para fines estatales.

El Consejo de Estado, en el Dictamen de 18 de diciembre de 2024 (expediente nº 1926/2024), emitido en relación con el proyecto de Real Decreto, concluye que el Estado carece de competencia para dictar la norma proyectada en todo lo relativo al registro único de arrendamientos, pues los apartados del artículo 149.1 de la Constitución invocados no son suficientes para amparar la regulación que se pretende. Y a tal efecto razona:

1. En relación con el art. 149.1.8 CE (legislación civil y ordenación de los registros e instrumentos públicos), considera que el Real Decreto no pretende dar publicidad a un negocio jurídico-privado o a un acto que tiene efectos sobre los bienes inmuebles o los buques, sino que regula aspectos que son propios de un registro administrativo, imponiendo una nueva obligación a los arrendadores de alojamientos de corta duración por medio de plataformas en línea, sin la cual no podrán ejercer su actividad. Se trata, por tanto, del ejercicio de una actividad administrativa de policía mediante la autorización para el ejercicio de una actividad, cuestión que excede el título competencial invocado, invadiendo las competencias autonómicas en materia de turismo, y que altera la naturaleza del Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles. El Consejo de Estado fundamenta que el procedimiento de registro regulado en el Real Decreto «tiene una finalidad jurídico-pública, lo que permite calificarlo de registro administrativo […]».

2. En relación con el art. 149.1.1 CE (condiciones básicas de igualdad), no se evidencia del contenido del Real Decreto ninguna regulación dirigida a preservar esa igualdad de trato, sin que pueda sustentarse exclusivamente la competencia estatal en un título que debe ser apreciado en términos rigoristas, de acuerdo con la doctrina constitucional.

3. En relación con el art. 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), la norma no expresa una incidencia económica que pudiera requerir de la adecuada planificación o coordinación estatal para evitar impactos indeseables por el ejercicio de las competencias propias de las comunidades autónomas. Y, por otra parte, supone una indebida injerencia en las competencias de esas administraciones territoriales, al crear un registro en un ámbito en el que ya existen los respectivos instrumentos autonómicos para la autorización y ordenación de los alojamientos turísticos de corta duración.

Por el contrario, en lo referente a la regulación de la ventanilla única digital de arrendamientos y a las obligaciones de transmisión de datos de las plataformas en línea, el Consejo de Estado considera que «En estos dos casos sí resulta posible apreciar que el Estado ejerce una actuación de coordinación de las distintas comunidades autónomas en la que, respetando sus competencias en materia de vivienda y turismo, se limita a garantizar la existencia de determinada información que resulta necesaria para poder planificar, tomar decisiones y dotar de coherencia a las políticas públicas en un sector económico tan relevante como el de la vivienda, así como a asegurar la homogeneidad técnica a la hora de transmitir y recibir dicha información».

4. En relación con el art. 149.1.31 CE (estadística para fines estatales), tampoco encuentra amparo el Real Decreto.

B) Vulneración del Reglamento (UE) 2024/1028 y de la LGUM

La Generalitat Valenciana considera que concurre un segundo motivo de impugnación consistente en que el Real Decreto impugnado vulnera lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2024/1028, en relación con la Ley 20/2013 de garantía de Unidad de Mercado.

El Reglamento de la UE exige la inscripción de los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración en un registro que cumpla determinadas condiciones, pero, si tal registro ya existiera en un Estado miembro, no debe duplicarse.

Dado que en España ya existe un procedimiento de registro a los efectos del Reglamento (UE) 2024/1028, regulado a nivel autonómico en ejercicio de las competencias exclusivas en materia de ordenación y planificación del turismo, la competencia de la Administración General del Estado para la efectividad de la norma europea consistiría exclusivamente en la creación de la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos, como instrumento de coordinación (arts. 149.1.13 y 149.1.31 CE). Y ése hubiera debido ser únicamente el objeto del Real Decreto.

En definitiva, el Reglamento (UE) 2024/1028 autoriza a:

• (i) Establecer y regular un registro en que se inscriban los alojamientos objeto de arrendamiento de corta duración.
• (ii) Si ya existiera un registro, comprobar si cumple los condicionantes y requisitos de la norma comunitaria, actualizándolo en su caso.
• (iii) Crear una Ventanilla Única de Arrendamientos (VUDA) a fin de coordinar los registros ya existentes y la información que proporcionan.

El Real Decreto ha designado al Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España como autoridad competente para asignar el número de registro, siendo patente que dicho Colegio ni tiene la condición de autoridad en el sentido indicado por el Reglamento, ni es competente en materia de turismo. A pesar de ello, el artículo 10.1 del Real Decreto exige la calificación favorable del registrador para la obtención del número de registro, entrando con ello a valorar la validez de un registro ya otorgado por la Comunidad Autónoma.

Al margen de la invasión competencial, el Real Decreto se aleja de la simplificación predicada por el Reglamento UE, pues, en el caso de las viviendas de uso turístico, establece un doble registro: el de las Comunidades Autónomas y, posteriormente, el del Registro de la Propiedad. Ello contraviene el artículo 7 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, generando una nueva regulación que duplica tramitaciones y crea una concurrencia de varias autoridades en un mismo procedimiento, con mayores cargas administrativas para el operador.

Por todo ello solicita que, con la estimación del recurso, se declare nulo el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre.

SEGUNDO — Oposición del Abogado del Estado

El Abogado del Estado se opone al recurso argumentando, en síntesis, lo siguiente:

I. Inadmisibilidad del recurso por desviación procesal

La pretensión única de la demanda es que «se declare nulo el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre», esto es, su nulidad íntegra. Tal pretensión difiere de la formulada en el requerimiento previo a la vía jurisdiccional, en el que solo se pedía su modificación: «Requerir al Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana para que proceda a la modificación del Real Decreto para su adecuación al Reglamento de la que manifiesta ser adaptación, respetando, así mismo, la distribución competencial establecida por la Constitución Española». El recurso incurre así en desviación procesal y resulta inadmisible.

II. Competencia del Estado en relación con el Registro Único de Arrendamientos

Conforme a la disposición final primera, el Real Decreto se ha dictado al amparo de los arts. 149.1.8ª, 149.1.1ª, 149.1.13ª y 149.1.31ª CE.

La finalidad del Real Decreto es permitir que todos los actores del mercado de la vivienda en alquiler de corta duración puedan conocer que un determinado inmueble existe y cumple con los requisitos necesarios de legalidad para poder alquilarlo con seguridad y confianza, a través de un registro público y accesible: el Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles. Se trata de proporcionar al alquiler para alojamiento de corta duración a través de plataformas en línea una garantía análoga a la que presta el Registro de la Propiedad en la compraventa de inmuebles.

El Real Decreto se refiere a todas las unidades de alojamiento ofrecidas en alquiler para alojamiento de corta duración, tenga o no finalidad turística. Lo que es objeto de inscripción es el inmueble, parte del inmueble o la embarcación (la «unidad», art. 2.b del RD y art. 3.1 del Reglamento UE), no el prestador de los servicios ni el ejercicio de la actividad. Los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles ya eran inscribibles con carácter general en el Registro de la Propiedad (art. 2, apartado quinto, de la Ley Hipotecaria), y la constancia de la aptitud del inmueble no sería algo muy distinto de la constancia de las calificaciones administrativas previstas en el artículo 9.a) de la Ley Hipotecaria: «cuando conste acreditada, se expresará por nota al margen la calificación urbanística, medioambiental o administrativa correspondiente, con expresión de la fecha a la que se refiera».

La competencia para el establecimiento de disposiciones vinculadas a la labor del Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles es estatal, y el Real Decreto no constituye una regulación de carácter turístico, sino que se limita a los citados registros, a la legislación hipotecaria y a la normativa civil asociada a la legislación de arrendamientos urbanos.

El Reglamento (UE) 2024/1028 no define ni tasa qué se entiende por arrendamientos de corta duración, sino que remite a la normativa de cada Estado miembro. Corresponde al derecho interno determinarlo, y así lo ha hecho España en la Ley 29/1994, de Arrendamientos Urbanos (LAU): son arrendamientos de corta duración todos los destinados a alojamiento distintos de los que tengan por destino primordial satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario (art. 2). Incluyen los de uso turístico, pero también los que tienen otros fines (laborales, de estudios, de tratamiento médico, etc.).

La competencia para regular los arrendamientos de temporada, el Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles es estatal, aunque la regulación del alquiler de viviendas amuebladas completas con fines turísticos sea competencia autonómica. La relación entre unos y otros es la propia de género y especie.

El número de registro se asigna a las unidades de alojamiento (inmuebles, partes de inmuebles y embarcaciones), no a los prestadores ni al ejercicio de la actividad. No habilita para el desarrollo de actividad turística alguna; corresponde al prestador obtener las habilitaciones (autonómicas, municipales o de otra clase) necesarias. El Real Decreto no sustituye las competencias autonómicas en materia de turismo, ni regula los requisitos administrativos que las CCAA pueden exigir (acceso directo desde la vía pública, superficie mínima, etc.). Únicamente regula cuestiones de carácter privado entre particulares y de carácter civil.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 7/2019, de 17 de enero, el art. 149.1.8ª CE se refiere a los registros jurídicos, referidos fundamentalmente a materias de derecho privado, siendo el Registro de la Propiedad el prototipo más claro. Pero, incluso si se entendiera que se ha optado por un registro puramente administrativo con efectos de mera publicidad, la misma STC 7/2019 recuerda que «es constitucionalmente posible la creación de un registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad y, a este fin, fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias para garantizar su centralización».

El Real Decreto encuentra también amparo en el art. 149.1.1ª CE. Y respecto del art. 149.1.13ª CE, se cumple la premisa fijada por la STC 29/1986, y la relación con las competencias autonómicas sobre turismo ha sido abordada por la STC 75/1989, de 21 de abril: «el ejercicio autonómico de la competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico [el turismo] no excluye la existencia de la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector». Finalmente, el art. 149.1.31ª CE da cobertura específica a las previsiones del art. 11 del Real Decreto sobre estadística oficial.

III. Prohibición de duplicidad de registros

El ámbito del registro del Reglamento UE y del Real Decreto es distinto del de los registros turísticos autonómicos. Tomando como ejemplo el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, de Viviendas Vacacionales de Canarias, cabe advertir las siguientes diferencias:

• El registro del RD tiene por objeto los inmuebles; el autonómico, la actividad de explotación de la vivienda vacacional (art. 13.3 Decreto 113/2015).
• El RD se refiere exclusivamente a los servicios ofrecidos mediante plataformas en línea; el autonómico se aplica a la comercialización por cualquier canal de oferta turística (art. 2.a y b).
• El RD se aplica con independencia del carácter profesional del anfitrión; el autonómico solo a las empresas explotadoras de forma profesional (art. 2.e).
• El RD se aplica también cuando la unidad no se corresponde con la totalidad de la vivienda; el autonómico no permite la cesión por habitaciones (art. 12.1).

No cabe entender que el Real Decreto suponga una duplicación de registros, sino la centralización de la información en un único sistema. El considerando 7 del Reglamento explica la exclusión de hoteles y campings. De apreciarse una duplicidad contraria al art. 4.3.c) del Reglamento, solo procedería anular la obligatoriedad de inscripción de las unidades de uso turístico, no las de cualquier otro uso. El art. 9.5 del RD prevé que una misma unidad pueda tener un número de registro no turístico y otro turístico simultáneamente.

IV. En cualquier caso, solo procedería estimación parcial

El art. 1 del RD tiene por objeto, por un lado, la creación de la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos y, por otro, el desarrollo del procedimiento de registro único. Los reproches de la demanda se dirigen contra el procedimiento de registro, limitándose la argumentación sobre la VUDA a una afirmación genérica. Algo parecido sucede con el art. 11 (estadística oficial), que no es objeto de reproche específico salvo para recoger la observación del Consejo de Estado.

TERCERO — Oposición del Colegio de Registradores

D. Javier Zabala Falcó, Procurador de los Tribunales, en nombre del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, se opone al recurso.

1º Desviación procesal. Reitera la discrepancia entre el requerimiento previo (modificación) y la demanda (nulidad).

2º El Reglamento (UE) 2024/1028 deja ámbitos de libertad para su desarrollo a los Estados miembros, sin agotar la materia. Una lectura sistemática evidencia que deja espacios normativos significativos para su desarrollo nacional. Lo que es objeto de inscripción no es la condición de anfitrión ni el ejercicio de la actividad, sino las unidades de alojamiento (el anfitrión no tiene por qué ser el titular dominical). El RD 1312/2024 no es una norma de incorporación, sino de complemento funcional y adaptación interna. Ni el RD ni el Reglamento establecen un registro administrativo cuya inscripción suponga requisito habilitante para el ejercicio de la actividad. El número de registro único se forma por la adición del número de registro autonómico y el nacional.

3º Títulos competenciales del Estado. El hecho de que una regulación esté vinculada con el turismo no impide que pueda afectar a otras competencias estatales (STC 75/1989; STC 152/1988; STC 125/1984).

A. Art. 149.1.8ª CE (legislación civil y ordenación de registros e instrumentos públicos). Existen múltiples registros administrativos en materia de vivienda, pero son ajenos a un Registro Jurídico como el de la Propiedad. Cita la STC 129/2010 (FJ 3): los registros del art. 149.1.8 CE «son los referentes fundamentalmente a materias de derecho privado […] los registros a que dicha ordenación se refiere son exclusivamente los de carácter civil». Y la STC 157/2021, de 16 de septiembre: corresponde al Estado la regulación y organización de registros de carácter civil, la publicidad y protección que otorgan, y la determinación de los actos y negocios jurídicos con trascendencia civil inscribibles.

El RD no aprueba un registro administrativo cuya inscripción condicione el ejercicio de la actividad, sino un registro jurídico sobre «unidades de alojamiento», limitándose a regular cuestiones privadas para garantizar protección y transparencia y prevenir el fraude. De ello se deduce que: (1) es posible inscribir los arrendamientos en el Registro de la Propiedad sin transformarlos en derecho real; (2) la inscripción no es constitutiva, solo atribuye un número de registro; (3) la atribución al Registro produce el cumplimiento del Reglamento UE; (4) garantiza la seguridad jurídica de los contratantes, evitando la dispersión y el fraude —en realidad, no se trata de una inscripción sino de una nota marginal, pues no es el arrendamiento concreto lo que se inscribe, sino una cualidad de la finca decidida por su titular; (5) lo que se inscribe es la finca (unidad), describiendo el número de registro solo una cualidad de ella, como cuando se declara si es finca urbana o rústica.

B. Art. 149.1.13ª CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica). Cita la STC 75/1989 y la premisa de la STC 29/1986.

C. Art. 149.1.1ª CE (condiciones básicas de igualdad).

D. La competencia se manifiesta también a través de la Disposición Final séptima de la Ley 34/2002, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico. No se vulnera la reserva de ley ni el art. 17 LGUM. El art. 2 de la Ley Hipotecaria establece como inscribibles «los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, y los subarriendos, cesiones y subrogaciones de los mismos». La inscripción no es una autorización de las del art. 17.1 LGUM, pues nada tiene que ver con el acceso a una actividad económica.

El registro del RD es un registro jurídico de unidades de alojamiento (de inmuebles), no de personas ni de actividades económicas, y puede convivir con los registros autonómicos. El Dictamen del Consejo de Estado no da sustento a las pretensiones de las actoras. El registro tiene como finalidad predominante la publicidad material y formal, no altera los principios registrales (especialmente el de voluntariedad), y no impone obligaciones ex novo. El art. 10.1 del Reglamento da cobertura a que el Estado pueda prever un único procedimiento y coordinarse con los títulos habilitantes autonómicos. Que la inscripción sea voluntaria no obsta para que sea precisa para constituir derechos, ejercitar preferencias crediticias, obtener subvenciones o adquirir en régimen de VPO. No se altera el régimen de las notas marginales (no existe numerus clausus). El registrador no examina los requisitos administrativos de la licencia turística (competencia de las CCAA), sino solo lo que afecta a las relaciones privadas.

CUARTO

Todas las partes personadas presentaron sus escritos de conclusiones reiterando en esencia lo argumentado en sus anteriores escritos.

QUINTO

Por providencia de 10 de diciembre de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Diego Córdoba Castroverde y se señaló para votación y fallo el día 5 de mayo de 2026, fecha en la que se deliberó y votó el asunto.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO — Objeto del recurso

El representante legal de la Generalitat Valenciana interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre. El recurso se funda en dos motivos: A) el Estado carece de título competencial para su aprobación; B) el Real Decreto vulnera el Reglamento (UE) 2024/1028, en relación con la Ley 20/2013 de garantía de Unidad de Mercado, al duplicar tramitaciones y crear concurrencia de autoridades en un mismo procedimiento, contraviniendo la prohibición de duplicidad respecto de la misma unidad.

SEGUNDO — Inadmisibilidad por desviación procesal

Tanto el Abogado del Estado como el Colegio de Registradores plantean como causa de inadmisibilidad la desviación procesal, por la discrepancia entre el requerimiento previo (que solo pedía la modificación de la norma) y la demanda (que pide su nulidad).

Este Tribunal considera que no existe la desviación procesal invocada, pues la petición de modificación del Real Decreto para adecuarlo al Reglamento de la Unión y al régimen de distribución de competencias implica la nulidad del mismo y la necesidad de dar una nueva regulación a aquellos preceptos que incumplan la norma europea o el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

TERCERO — Contexto jurídico, económico y social de los arrendamientos de corta duración

Existe una creciente preocupación, tanto en la UE como a nivel nacional, por el alquiler de alojamientos de corta duración a través de plataformas en línea. Se intenta poner freno a los abusos en la utilización de esta modalidad para eludir la normativa estatal sobre alquileres de larga duración o la sectorial autonómica sobre alquileres turísticos.

El aumento constante de esta modalidad incide en la disminución del número de viviendas destinadas a arrendamientos de larga duración, con el consiguiente aumento del precio de los alquileres y de la vivienda en las ciudades, generando problemas de acceso a la vivienda y el desplazamiento de los residentes habituales.

El Reglamento (UE) 2024/1028 establece normas armonizadas respecto al sistema de registro y a los requisitos para el intercambio de datos, considerando «necesario establecer un enfoque común de los procedimientos de registro en los Estados miembros que se limite a la información básica que permita la identificación precisa de la unidad y del anfitrión». Su art. 4 dispone que «Todo procedimiento establecido por un Estado miembro, ya sea a escala nacional, regional o local, para las unidades situadas en su territorio cumplirá las disposiciones del presente capítulo».

La norma europea obliga a acomodar los sistemas de registro existentes, pero no establece que el procedimiento de registro deba ser nacional, ni incide en el régimen de distribución de competencias de cada Estado. El Reglamento no descarta que existan «uno o varios procedimientos de registro» (art. 10.1), si bien en tal caso se establecerá una ventanilla única digital. Lo que sí prohíbe es que una misma unidad esté sujeta a más de un procedimiento de registro (art. 4.3.a).

El Real Decreto 1312/2024 crea una ventanilla única digital y regula el procedimiento de registro único, instituyéndolo como «el único procedimiento de registro aplicable en España a los efectos del Reglamento (UE) 2024/1028», vinculando la inscripción y el número de registro al Registro de la Propiedad o de Bienes Muebles (art. 8), superponiéndose a los registros autonómicos previstos para los arrendamientos turísticos.

En el momento de promulgarse la norma, ya existían registros autonómicos que identificaban los inmuebles destinados a arrendamientos turísticos (a título de ejemplo: Decreto andaluz 28/2016; Decreto aragonés 1/2023; Decreto asturiano 48/2016; Decreto de Castilla y León 3/2017; Decreto del País Vasco 101/2018). Estos registros, creados en ejercicio de las competencias autonómicas en materia de turismo y vivienda, solo afectan a una parte de los arrendamientos de corta duración, no abarcando otras modalidades (temporada, fines laborales, de estudio, tratamiento médico, etc.).

Es posible extender el procedimiento de registro al resto de modalidades, respetando las normas armonizadoras del Reglamento, con el límite de que una misma unidad no puede estar sujeta a más de un procedimiento de registro. Lo que no exige el Reglamento es que dicho registro deba ser de ámbito nacional. La previa existencia de registros autonómicos no impide que el Estado, en ejercicio de sus competencias, establezca los mecanismos adecuados para cumplir las normas armonizadoras.

El Gobierno ha optado por extender el procedimiento a todas las modalidades, estableciendo ex novo un procedimiento de registro único nacional vinculado al Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles. Este registro se superpone a los autonómicos, y su coexistencia plantea problemas, dado que el Reglamento establece que cada unidad debe someterse a un único procedimiento de registro (considerando 9 y art. 4.3.d).

CUARTO — Sobre la competencia del Estado para dictar el Real Decreto 1312/2024

La cuestión nuclear consiste en determinar si las previsiones del RD están amparadas en alguno de los títulos competenciales invocados en la Disposición Final Primera.

A) Art. 149.1.8 CE — Legislación civil y ordenación de los registros e instrumentos públicos

Existe numerosa jurisprudencia constitucional según la cual los registros públicos del art. 149.1.8 CE «son los referentes fundamentalmente a materias de derecho privado […] los registros a que dicha ordenación se refiere son exclusivamente los de carácter civil» (SSTC 71/1983, 4/2014, 103/1999, 134/2006, 81/2013, 11/2015, 7/2019).

Fuera de los registros de carácter civil y mercantil, el resto de registros administrativos están vinculados a la competencia material que se ejercita para su ordenación (SSTC 197/1996, 103/1999, 134/2006). Por ello, las Comunidades Autónomas pueden crear registros administrativos distintos de los del art. 149.1.8 CE (desde las SSTC 32/1983 y 87/1985), y el Estado puede igualmente establecer registros administrativos para ejercer sus competencias, respetando las competencias de ejecución autonómicas (SSTC 236/1991, 203/1992, 243/1994).

El Registro de la Propiedad tiene por objeto la inscripción de actos y contratos relacionados con el dominio y otros derechos reales sobre bienes inmuebles, para garantizar la seguridad en el tráfico jurídico (art. 1 LH; art. 13 LH).

En el supuesto que nos ocupa, no estamos ante una regulación sustantiva de los arrendamientos de corta duración, ni el procedimiento tiene por objeto inscribir un contrato de arrendamiento ni cargas o limitaciones del dominio frente a terceros, ni conceder autorizaciones a personas para ejercer una actividad de alquiler. Se trata de un procedimiento de registro único en relación con los inmuebles que permite obtener un número de registro como requisito necesario para ofertar un servicio de alquiler de corta duración mediante plataformas en línea.

Así pues, el título del art. 149.1.8 CE no es un título competencial idóneo para regular un procedimiento e inscripción de estas características, pues debe acudirse a la materia comprometida en cada caso, que es la que determina la distribución de competencias para la ordenación del correspondiente registro administrativo (STC 7/2019, FJ 3 in fine). Y en este caso la inscripción para publicitar «on line» que una vivienda se destina a alquiler de corta duración está relacionada básicamente con las competencias autonómicas en materia de vivienda y, en su caso, turismo.

B) Art. 149.1.13 CE — Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica

La competencia exclusiva autonómica en vivienda o turismo no impide toda intervención estatal, pues la competencia estatal de ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica (STC 186/1988; SSTC 141/2014, 147/2017, 15/2018, 100/2020). Dentro de la dirección de la actividad económica general tienen cobertura «las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos» (STC 95/1986, STC 188/1989).

El ejercicio de esta competencia «presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas, aun de mera ejecución, que deben ser respetadas» (STC 197/1996; STC 45/1991). El problema de la vivienda exige una acción conjunta y concertada del Estado y las CCAA, lo que exige coordinación y puesta en común de información. Cobra especial importancia la competencia estatal de planificación económica (art. 149.1.13 CE), que comprende también la «coordinación».

Ahora bien, la invocación de este título no permite una interpretación extensiva: «el art. 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas» (SSTC 29/1986, 141/2014, 143/2012, 225/1993). El establecimiento de un marco normativo unitario debe permitir a cada Comunidad introducir las peculiaridades que estime convenientes (STC 49/1988), sin que el Estado pueda hacerlo «con un grado de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia». La coordinación (STC 27/1987) es una competencia estatal autónoma que presupone y debe respetar las competencias autonómicas.

El Reglamento (UE) 2024/1028 fijó las normas armonizadas. El Estado español, en ejercicio del art. 149.1.13 CE, podría haber completado esas previsiones fijando unas bases o introduciendo medidas adicionales de coordinación, pero respetando las competencias autonómicas. Sin embargo, la regulación impugnada excede de lo que puede considerarse «bases» (mínima regulación armonizadora), adentrándose en una regulación completa y pormenorizada del procedimiento de registro, inscripción y efectos, situada en el Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles. Esta regulación excede de la competencia del Estado sobre bases de la actividad económica y se superpone a los registros autonómicos existentes.

La necesidad de cruzar la información (p. ej., comprobar prohibiciones de la comunidad de propietarios) no exige la articulación de un procedimiento de registro nacional como el diseñado, como demuestra que algunas normas autonómicas ya prevén este control (art. 17 ter del Decreto 27/2026 de la Comunidad de Madrid; art. 30 del Decreto 48/2016 de Asturias). En el mismo sentido se pronunció el Dictamen del Consejo de Estado de 18 de diciembre de 2024, que admite la posibilidad de establecer un registro que recoja la información generada por las CCAA garantizando la interoperabilidad.

Por todo ello, procede anular los preceptos del Real Decreto referidos al procedimiento único de registro: art. 1 (en cuanto al desarrollo del procedimiento de registro único), art. 2 apartados f), i) y j) (este último en lo relativo a los procedimientos de registro), art. 5, art. 6 (en lo relativo al procedimiento de registro único), art. 8, art. 9, art. 10, art. 12.b) y c), Disposición Adicional Segunda, Disposición Final Primera (en relación con los títulos que amparan la competencia para regular el procedimiento de registro único), y cualesquiera otras previsiones o menciones referidas al Registro Único.

Cuestión distinta es la regulación de la ventanilla única digital de arrendamientos (art. 7), la coordinación de las ventanillas y las obligaciones de transmisión de datos de las plataformas en línea: previsiones subsumibles en la competencia de coordinación que ostenta el Estado, que garantizan la interoperabilidad de los datos y un acceso conjunto más eficaz. Su necesidad ya aparece contemplada en los arts. 10 y 11 del Reglamento de la Unión.

C) Art. 149.1.1 CE — Condiciones básicas que garanticen la igualdad

Este título competencial «ha de ser objeto de un uso prudente para evitar que con ocasión de garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos se produzca una alteración del sistema constitucional de reparto de competencias» (STC 79/2024). Su carácter finalista no impone uniformidad ni se extiende a la ordenación de los sectores de actividad (SSTC 37/1987, 18/2017, 79/2024). El art. 47 CE no es un título competencial autónomo (STC 152/1988; STC 146/1986). Esta competencia no puede operar como título horizontal capaz de introducirse en cualquier materia (SSTC 150/2012, 227/2012, 3/2013, 184/2012), limitándose «al establecimiento de las condiciones básicas imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad» (SSTC 65/2020, 79/2024).

La invocación de este título resulta insuficiente para amparar una normativa que de forma exhaustiva regula el registro único, excediéndose de lo que constituyen medidas destinadas a garantizar las condiciones básicas de igualdad.

D) Art. 149.1.31 CE — Estadística para fines estatales

Este título no ampara las disposiciones referidas al procedimiento de registro único, pero sí da cobertura al art. 11 del Real Decreto, que, conectado con la ventanilla única digital, permite transmitir a los organismos estadísticos nacionales (INE), autonómicos y europeos (Eurostat) los datos referidos a la actividad, número de registro, municipio y número máximo de personas. Tampoco se advierte exceso competencial en el art. 11.1, que permite al INE suscribir o ampliar convenios con el Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles.

Conclusión

El Estado carece de competencia para dictar las disposiciones del Real Decreto 1312/2024 referidas al procedimiento de registro único de arrendamientos de corta duración. Ostenta competencia, sin embargo, para regular las previsiones referidas a la ventanilla única digital de arrendamientos, las obligaciones de transmisión de datos de las plataformas en línea y la transmisión de datos con fines estadísticos.

QUINTO — Costas

Procede estimar parcialmente el recurso, sin imponer las costas a ninguna de las partes.

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FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Estimar en parte el recurso interpuesto por el representante legal de la Generalitat Valenciana contra el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración (publicado en el BOE de 24 de diciembre de 2024), y, en consecuencia:

Anular los preceptos del Real Decreto impugnado referidos al procedimiento de registro único de arrendamientos y la obligación de inscripción en el Registro de la Propiedad o en el de Bienes Muebles para obtener un número de registro que permita ofrecer los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración a través de las plataformas en línea. En concreto, se anulan:

art. 1 (en cuanto hace referencia al desarrollo del procedimiento de registro único de arrendamientos); art. 2 apartados f), i) y j) (este último en lo relativo a los procedimientos de registro); art. 5; art. 6 (en lo relativo al procedimiento de registro único); art. 8; art. 9; art. 10; art. 12.b) y c); Disposición Adicional Segunda; Disposición Final Primera (en relación con los títulos que amparan la competencia para regular el procedimiento de registro único); y cualesquiera otras previsiones o menciones referidas al registro único contenidas en otros apartados de este Real Decreto.

Desestimar el recurso en todo lo demás.

No imponer las costas a ninguna de las partes.

Esta sentencia deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado conforme al artículo 72.2 de la LJCA.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.