Introducción

El pasado 25 de marzo de 2025, se ha publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el informe de la Ponencia sobre la Proposición de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. Esta reforma introduce una nueva causa de disolución judicial de asociaciones vinculada a la apología del franquismo, en cumplimiento del mandato establecido en la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.

La reforma de la Ley Orgánica 1/2002 mediante la inclusión de una nueva disposición adicional quinta responde al mandato establecido en la Ley 20/2022 de Memoria Democrática, y supone una nueva limitación al derecho de asociación dirigida específicamente contra la apología del franquismo cuando esta supone un menosprecio o humillación de las víctimas o incita al odio o la violencia contra ellas.

Contexto constitucional del derecho de asociación

El derecho de asociación está reconocido en el artículo 22 de la Constitución Española como un derecho fundamental, lo que explica que su regulación tenga carácter orgánico. La jurisprudencia constitucional lo ha definido como uno de los elementos estructurales básicos del Estado social y democrático de Derecho, y su ejercicio está sujeto a importantes garantías. Entre ellas, el artículo 22.4 CE establece que «las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada», lo que impide que la Administración pueda acordar la disolución de una asociación.

Contenido de la reforma

La modificación de la Ley Orgánica 1/2002 se articula mediante la inclusión de una nueva disposición adicional quinta, que establece:

1. Nueva causa de disolución judicial: Se introduce como causa de disolución «la realización de actividades que constituyan apología del franquismo, bien ensalzando el golpe de Estado de 1936 o la dictadura posterior o bien enalteciendo a sus dirigentes, cuando concurra menosprecio y humillación de la dignidad de las víctimas del golpe de Estado de 1936, de la guerra de España o del franquismo, o incitación directa o indirecta al odio o violencia contra las mismas por su condición de tales».
2. Aspectos procesales:

• Se establece la competencia del orden jurisdiccional civil para conocer estos procesos de disolución.
• Se reconoce legitimación activa al Ministerio Fiscal, así como a las asociaciones, entidades o personas jurídicas que tengan como fines la defensa de la memoria democrática y de las víctimas.
• Se hace referencia a la posibilidad de que el Ministerio Fiscal valore el ejercicio de la acción penal de disolución por delitos relativos al ejercicio de derechos fundamentales, especialmente en lo relativo al delito de asociación ilícita.

1. Consideraciones sobre el ámbito de aplicación:

• La causa de disolución se aplicará «con independencia de los fines y actividades sociales recogidos en los estatutos, y de su inscripción registral», lo que significa que:
  • Se atenderá a la actividad real de la asociación, no a sus fines formales.
  • Afectará incluso a asociaciones no inscritas, ya que en España la inscripción tiene efectos meramente declarativos y no constitutivos.
• Dentro del concepto de asociación se incluyen también las agrupaciones de asociaciones en forma de federación, confederación y unión.

Delimitación de conductas

La nueva causa de disolución exige la concurrencia de dos elementos:

• Un elemento objetivo: la realización de actividades que constituyan apología del franquismo, bien ensalzando el golpe de Estado o la dictadura, bien enalteciendo a sus dirigentes.
• Un elemento cualificante: que dichas actividades supongan menosprecio y humillación de la dignidad de las víctimas o incitación directa o indirecta al odio o violencia contra las mismas por su condición de tales.

Esta delimitación pretende evitar una restricción excesiva del derecho de asociación, limitando la disolución a los casos en que la apología del franquismo trascienda el ámbito de la libertad ideológica y de expresión para afectar a la dignidad de las víctimas o incitar al odio o la violencia.

Legitimación activa

La reforma reconoce una amplia legitimación activa para instar la disolución, incluyendo no solo al Ministerio Fiscal, sino también a las asociaciones que tengan como fines la defensa de la memoria democrática y de las víctimas. Esto supone una novedad respecto al régimen general de disolución de asociaciones, que suele reservar la legitimación al Ministerio Fiscal y, en su caso, a los propios asociados.

Relación con el orden penal

La disposición adicional quinta, en su apartado 3, establece una conexión con el orden penal, al señalar que «el Ministerio Fiscal valorará el ejercicio de la acción penal de disolución por delitos relativos al ejercicio de derechos fundamentales, especialmente en lo relativo al delito de asociación ilícita, cuando concurran los supuestos de incitación al odio o a la violencia». Esto implica que, en determinados casos, las conductas que justifican la disolución civil podrían también ser constitutivas de delito, en particular, de asociación ilícita (art. 515 CP) o de delitos de odio (art. 510 CP).

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